歐盟鐵娘子新電信法激進提案遭瘦身
訊石光通訊網
2008/8/11 10:26:13
備受關注的歐洲電信新法日前終于有了重大進展。
歐洲議會上月在法國斯特拉斯堡通過了一項具有里程碑意義的決議，使得歐洲的電信管制新框架初步顯現。經過了長時間的爭議，“鐵娘子”歐盟電信委員維維安·雷丁的激進提案終于還是未逃過“瘦身”一劫，被代之以相對溫和的規定。在新時代的管制機構改革、下一代網絡投資風險、網絡開放、頻率發放等最受關注也是管制難度最大的若干問題上，歐盟都作出了明確的方向性指引。
至今，爭論達數年之久的歐盟電信法終于初露端倪，也為期待已久的其他國家和地區提供了重要的借鑒方案。今年9月3日，歐盟還將針對電信管制框架進行更大規模的全體會議投票。屆時，歐盟的電信管制新框架最終將迎來一個明確的結果。
“鐵娘子”提案遭“稀釋”超級管制機構設想成空
去年11月，素有“鐵娘子”之稱的雷丁以一紙大膽的提案震動了全世界。雷丁在提案中痛陳了歐盟電信管制的種種弊端，力主在諸多重點領域實行大膽的改革措施，希望將管制權利更大程度地集中到歐盟的層面。其激進的想法在隨后的這幾個月中遭到了不少歐洲議員的反對，由此引發了歐洲議會內部的激烈討論。最終，“鐵娘子”作出讓步。在本次通過的提案中，雷丁讓步的條款達33處之多。
許多媒體將本次通過的電信法提案形象地稱為是初始提案的“稀釋”版本。在主要領域，新提案都中和了以往較為激烈的提議，但是此次提案仍保持了對主導型運營商加強管制壓力的原則。
在通過的條款中，最受關注的內容當屬時下歐洲最熱門的管制難題。
——功能性拆分。盡管法國電信、德國電信、西班牙電信等大型運營商激烈反對，但議會還是通過了允許對運營商進行功能性拆分的條款，即管制機構有權在認為必要的條件下強制主導型運營商將網絡接入和零售業務部門分開運作，以便保證競爭對手能獲得公平的網絡接入機會。不過對運營商進行功能性拆分的決定必須得到國內管制機構和歐盟委員會的雙重批準。
——由NGN催生的壟斷。此前雷丁曾經警告，在爭建下一代網的過程中可能產生新的壟斷巨頭。歐洲議會此次同意在新電信法中加入外加條款，以阻止此類現象發生。
——共擔NGN建網風險。新提案呼吁新進入市場的企業同建網的運營商共擔風險。歐盟正在考慮對下一代接入網的投資進行政策性支持。但具體的執行方案仍未公布。預計在今年9月的討論會上會有進一步的細節性內容公布。
而被否決的條款也恰巧是此前被認為過分激進的提議，盡管未能通過，但這些頗為大膽的提議同樣也成了各方關注的焦點。
——不建立泛歐超級管制機構。正如此前各方預料，歐洲議會否決了在各國管制機構上建立超級泛歐管制機構的建議。取而代之的是，議會同意對現有的歐洲管制組織(ERG)進行升級，將其改革為一個名為歐洲電信管制機構(BERT)的新實體。
——歐盟不擁有否決權。對于雷丁提出的歐盟委員會擁有針對成員國管制機構一票否決的權利，新提案中也沒有通過。不過，歐洲議會將唯一的否決權賦予了BERT。
——頻率管制不中央化。為了不在歐盟和成員國間制造矛盾，歐洲議會規定，對頻率的控制權仍歸成員國所有。不過，歐洲議會表示，將進一步推進泛歐頻率管理的協調性。
四大領域影響深遠NGN建網僵局有望打破
歐洲的電信法一直以來之所以受到了全球關注，是因為歐洲地區幾乎匯集了當下最為熱點、管制難度最大的問題，比如運營商最為頭疼的下一代網建設問題、網絡開放問題等。因此歐盟對這些問題的處理態勢必成為其他國家和地區的寶貴經驗。縱觀本次的提案，四大領域將因此受到深遠影響，其中包括：無線頻率拍賣機制、機構改革、功能性拆分、下一代接入網的投資風險分擔。
無線頻率拍賣機制是歐盟電信市場上長久以來的一個敏感話題，尤其是有關回收頻段的再分配問題。由于技術發展等原因，歐洲許多國家都出現了政府回收頻段的現象。一些國家已經開始計劃回收頻段的再分配方案，而歐洲的業內人士認為，歐盟要想獲得整體的發展效果，使回收頻段這些珍貴資源得到最大化利用，必須盡快出臺相關規定，以免出現不同國家各自為政的現象。歐盟在此次提案中決定，將把現行的原則和技術以及服務中立性等管制理念應用于回收頻段的再發放問題上。只有在涉及社會和諧與地區間協作時才會考慮對某項服務進行特定的頻段設定。這一規定預計會給歐盟的電信發展帶來不小的推動作用，尤其在推動歐盟偏遠地區利用回收頻段提供無線寬帶服務方面會有很大幫助，有助于彌合歐盟的數字鴻溝。
有關歐盟電信管制機構改革的提議則顯得更為溫和。雷丁之前給出的建議是，建立一個泛歐的超級管制機構——通信市場管理局(EECMA)。但在此次的提案中，這一提議被改為設立歐洲電信管制機構(BERT)。據介紹，BERT的多數職能和現在的歐洲管制機構(ERG)類似。有議員表示，設立BERT符合各成員國的要求。BERT在財務方面并非完全支取歐盟預算，該機構三分之二的資金將來自于納稅人，并且將同歐洲網絡和信息安全局(ENISA)分開運作。
有關功能性拆分的提案則是歐洲議會內部產生爭議最少的一項。歐洲議會認為，此項提議同歐洲電信改革的整體方向一致，是解決網絡接入問題的最有效手段。功能性拆分被形容為“在正確的情況下為了正確的目標”服務。從英國的經驗來看，由英國電信拆分出來的Openreach迄今對推動英國電信市場競爭確實起到了積極的作用。不過功能性拆分并不是“萬金油”，而且甚至會對主體運營商產生“傷筋動骨”的影響，因此提案也將其稱為最后的選擇，也就是成員國管制機構在確認其他辦法無法改善網絡接入環境的情況下，才能考慮功能性拆分。這點無疑受到了競爭性運營商的歡迎，但在未來實施的過程中預計仍會遭到主導型運營商的抵抗。
此外，此次提案還提到了下一代網絡的“風險分擔”。而這一點也是打開目前歐洲主體運營商下一代網絡建設僵局的重要條款。由于擔心斥巨資建設的高速網絡為他人所用，歐洲多家運營商此前迫于管制壓力都擱置了建網計劃。新提案建議，網絡租用者應和建網者分擔財務風險，也就是說，想租用光纖網絡的服務商在運營商建網之初就要簽訂合同，預付租網費用，類似于目前海纜的租售模式。預計此條款將為投入巨額資金建網的運營商帶來希望。
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盡管通過的提案同雷丁的初始提案大為不同，但從此次的提案內容看，歐盟正在試圖在多個利益相關方之間找到一個平衡點。對于主體運營商、新興運營商、國家管制機構和歐盟層面的管制者來說，終是有喜有悲，但對于其他國家來說，歐盟的率先嘗試無疑是可供參考的寶貴經驗。
新聞來源：中國信息產業網-人民郵電報